Definition des Verwaltungsaktes
Der Verwaltungsakt ist „die“ Handlungsform der Verwaltung. Sei es die Zulassung eines Fahrzeuges, die Erteilung einer Fahrerlaubnis, die Baugenehmigung oder aber auch die Abrissverfügung, die Ablehnung einer Aufenthaltserlaubnis oder der Hundesteuerbescheid – dies alles sind Verwaltungsakte.
Jetzt stellt sich die Frage: Wann ist die Handlung der Verwaltung ein Verwaltungsakt (VA)?
Der Gesetzgeber hat dies in verschiedenen Gesetzen durch gleichlautende Legaldefinitionen geregelt. An dieser Stelle gehen wir auf die Regelung des VwVfG ein.
Legaldefinition
§ 35 Satz 1 VwVfG
Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.
Die Fundstelle und die Definition sollte auswendig gelernt werden, da die Frage, ob ein VA vorliegt oder nicht, regelmäßig in den Verwaltungsrechtsklausuren gestellt wird.
Es ist nur die halbe Miete, die Fundstelle und die Definition zu kennen. Weiterhin müssen die einzelnen Tatbestandsmerkmale sauber voneinander getrennt und im nächsten Schritt auch definiert werden.
Hoheitliche Maßnahme
Die erste Tatbestandsvoraussetzung ist die „hoheitliche Maßnahme“. Zu beachten ist hier, dass die genannte „Verfügung“ und „Entscheidung“ keine eigenen Tatbestandsvoraussetzungen sind, sondern beispielhafte hoheitliche Maßnahmen.
Die hoheitliche Maßnahme kann wiederum in „hoheitlich“ und „Maßnahme“ unterteilt werden.
Hoheitlich bedeutet, dass die Behörde einseitig handelt, also im Über- Unterordnungsverhältnis. Davon sind privatrechtliche Handlungen (z. B. Abschluss eines Kaufvertrages) und schlicht hoheitliche Maßnahmen (z. B. Pflanzung eines Stadtbaumes) abzugrenzen.
Maßnahme ist jedes zweckgerichtete Verhalten, dass natürlichen oder juristischen Personen zuzuordnen ist. Es soll deutlich machen, dass Reflexhandlungen davon ausgenommen sind.
Behörde
Hier hat sich der Gesetzgeber eine weitere Legaldefiniton erdacht.
§ 1 Abs. 4 VwVfG
Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.
Jede Stelle meint organisatorisch selbstständige Einrichtungen.
Öffentliche Verwaltung verdeutlicht, dass nur die Stellen der Exekutiven Gewalt gemeint sind, welche keine Regierungstätigkeiten ausüben.
Man betrachtet in der Bewertung, ob die Behördeneigenschaft gegeben ist
- die juristische Person als Behördenträger (in einigen Fällen kann eine Behörde auch eine natürliche Person sein)
- die Organe, welche für diese juristische Person handeln
Oft ist der Behördenträger eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, sie kann aber auch eine Anstalt, Stiftung oder ein Beliehener sein.
Hier muss scharf zwischen der Körperschaft und den Organen dieser Körperschaft abgegrenzt werden.
Der Behördenträger (z. B. die Körperschaft) ist keine Behörde, sie hat Behörden!
Der Behördenträger muss also von der Behörde abgegrenzt werden. Verdeutlichen wir dies an zwei Beispielen – der staatlichen und der kommunalen Ebene:
Der Freistaat Sachsen als Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts
Der Freistaat Sachsen ist eine rechtsfähige Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts. Als souveräner Staat besitzt er Orange aller staatlicher Gewalten (Legislative, Exekutive, Judikative).
Organe des Freistaates sind einerseits die Organe, welche in der Sächsischen Verfassung verankert sind, die sog. „Verfassungsorgane“ als auch Organe, welche nicht in der Verfassung genannt sind.
Das Verfassungsorgan „Der Landtag“ als Teil der Legislativen kann grundsätzlich keine Behörde sein, außer er nimmt im Einzelfall Verwaltungsaufgaben wahr (z. B. die Landtagspräsidentin ernennt einen Beamten).
Neben diesen Verfassungsorganen hat der Freistaat jedoch noch viele weitere Organe. Die behördlichen Organe sind im Sächsischen Verwaltungsorganisationsgesetz aufgeführt.
Eine der größten Behörden des Freistaates ist die allgemeine Staatsbehörde, die Landesdirektion Sachsen. Neben der Landesdirektion gibt es jedoch noch die sogenannten „besonderen Staatsbehörden“, z. B. das Landesamt für Straßenbau und Verkehr.
Sowohl die Landesdirektion als auch das Landesamt für Straßenbau und Verkehr sind organisatorisch selbstständig und sind somit eigenständige Behörden.
Nicht jedes Organ eines Trägers ist eine Behörde aber jede Behörde ist ein Organ.
Die Gemeinde und der Landkreis als Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts
Auf der kommunalen Ebene ist das gleiche Prinzip anzuwenden.
Sowohl die Gemeinde als auch der Landkreis sind rechtsfähige Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts. Jetzt wissen wir bereits, dass eine Gebietskörperschaft als solche nicht Behörde sein kann, sondern ein oder mehrere Organe der Körperschaft.
Die kommunalen Organe sind sowohl im § 1 SächsLkrO als auch in § 1 SächsGemO verankert.
Während die SächsLKrO in § 1 Abs. 4 eindeutig definiert, dass die Behörde des Landkreises das Landratsamt ist, ist dies in § 1 SächsGemO für die Gemeindeebene nicht geregelt.
Dies bedeutet, dass auf Gemeindeebene aufgrund der Aufgabenzuweisung der SächsGemO der beiden Gemeindeorgane „Gemeinderat“ und „Bürgermeister“ hergeleitet werden muss, welcher dieser Organe Behörde der Gemeinde ist.
Auf Gemeindeebene muss also geschaut werden, ob das Organ „Der Bürgermeister“ oder das Organ „Der Gemeinderat“ Behördeneigenschaft aufweist.
Das Organ „Der Bürgermeister“ ist Behörde der Gemeinde.
Aus § 51 Abs. 1 Satz 1 SächsGemO ergibt sich, dass der Bürgermeister nicht nur an der Spitze der Verwaltung steht, sondern mit ihr gleichgesetzt wird. Alle nachgeordneten Organisationseinheiten (Fachbereiche, Dezernate, Ämter, Sachgebiete usw.) sind unselbstständige Untergliederungen und handeln somit lediglich in Vertretung oder im Auftrag des Bürgermeisters. Das Gesetz geht von der Gemeinde als Einheitsbehörde aus (vgl. § 1 SächsGemO). (PdK Sa B-1, SächsGemO § 51 3., beck-online)
Es ist daher notwendig, auf Gemeindeebende zwischen dem Organ „Der Bürgermeister“ und dem Organwalter, dem Bürgermeister/die Bürgermeisterin zu unterscheiden.
Regelung
Die Maßnahme ist darauf gerichtet eine unmittelbare Rechtsfolge zu bewirken.
Die Rechte des/der Betroffenen werden unmittelbar
- begründet,
- geändert,
- aufgehoben,
- mit verbindlicher Wirkung festgestellt oder verneint.
Die Regelung legt fest, was der/die Betroffene
- tun,
- dulden,
- unterlassen muss oder
- welchen Status er selbst gegenüber dem Hoheitsträger, anderen natürlichen oder juristischen Personen oder in Bezug eine Sache innehat.
Eine Regelung ist auch die verbindliche Verneinung von Rechten des/der Betroffenen oder abhlehnende Verwaltungsakte.
Regelungen werden daher abgegrenzt zu
- Realakten
- Hinweisen
- Mitwirkungsakten
- wiederholenden Verfügungen
- unmittelbarer Ausführung einer Maßnahme (Polizeirecht)
- schriftliche Bestätigung eines mündlichen Verwaltungsaktes
- der Anordnung der sofortigen Vollziehung
Einzelfall
Ein Verwaltungsakt nach § 35 Satz 1 VwVfG ergeht immer konkret-individuell.
Konkret bedeutet, dass ein bestimmter Sachverhalt geregelt wird.
Individuell bedeutet, dass es eine einzelne Person (juristisch oder natürlich) betrifft.
Die Zulassung eines Fahrzeuges ist konkret-individuell, da es einen bestimmten Antragsteller (und künftigen Halter) zu einem konkreten Fahrzeug betrifft.
Gebiet des öffentlichen Rechts
Eine Maßnahme ist dann im Sinne des § 35 Satz 1 VwVG öffentlich-rechtlich, wenn diese auf dem Gebiet des (allgemeinen und besonderen) Verwaltungsrechts ergeht. Maßnahmen auf Grundlage zum Beispiel des Strafrechtes sind daher nicht öffentlich-rechtlich im Sinne dieser Vorschrift, obwohl das Strafrecht Teil des öffentlichen Rechts ist.
In den Klausuren reicht es regelmäßig aus, wenn das genannte Rechtsgebiet dem Verwaltungsrecht zugeordnet ist.
Geht es also z. B. um einen Platzverweis, so kann in der Klausur ausgeführt werden, dass die Maßnahme aufgrund des Polizeirechts ergangen ist, welches Teil des speziellen Verwaltungsrecht ist, welches wiederum Teil des öffentlichen Rechts ist.
Alternativ kann auch eine Herleitungstheorie herangezogen werden. Die modifizierte Subjektstheorie sagt aus, dass das eine Rechtsnorm dann öffentlich-rechtlich ist, wenn die angewandte Rechtsnorm ausschließlich einen Träger der öffentlichen Gewalt (also eine Behörde) berechtigt oder verpflichtet zu handeln. Hierzu ist es aber notwendig, dass die Rechtsnorm herangezogen wird, um diese Theorie sauber zu prüfen.
Außenwirkung
Die Maßnahme muss den Behördenbereich verlassen. Dies bedeutet, dass die angeordnete Rechtsfolge/Regelung eine Person außerhalb der Verwaltung treffen muss.
Hierbei sind insbesondere die sogenannten Sonderstatusverhältnisse zu beachten. Dass sind solche Maßnahmen, die gegenüber Personen ergehen, welche besonders nah zur Verwaltung stehen und daher ein spezifisches Rechtsverhältnis besteht, wie zum Beispiel Beamte, Schüler, Strafgefangene.
In Kürze kann man hier sagen, dass bei diesen Personen die Maßnahme dann Außenwirkung entfaltet, wenn die subjektiven Rechte betroffen sind.
Die Anordnung gegenüber eines Beamten eine bestimmte Akte bevorzugt zu bearbeiten entfaltet keine Außenwirkung und ist somit eine innerdienstliche Weisung, während die Entlassung eines Beamten ein Verwaltungsakt darstellt.