Sind Schulen Behörden?
Neulich kam mir die Frage in den Sinn, ob Schulen Behörden sind und wenn ja, wie die Passivlegitimation bei schulischen Ordnungsmaßnahmen geregelt ist.
Behördeneigenschaft
Nach § 1 SächsVwVfZG findet das VwVfG des Bundes Anwendung.
Nach § 1 Abs. 4 VwVfG ist demnach Behörde jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. „Eine Stelle ist zunächst eine Organisationseinheit, die vom Wechsel der in ihr tätigen oder ihr vorstehenden Personen unabhängig ist. […] Rechtlich erfordert die Eigenständigkeit, dass der Stelle durch Rechtssatz Zuständigkeiten zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung übertragen sind.“ (Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 1 Rn. 14, beck-online) Anhand dieser Definition aus der Literatur kann man bereits den Tatbestand der „Stelle“ bejahen. Schulen sind nach § 32 SächsSchulG nichtrechtsfähige öffentliche Anstalten. Eine Anstalt ist dadurch gekennzeichnet, dass diese einen Bestand von sächlichen und persönlichen Mitteln, die in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung einem besonderen öffentlichen Zweck dauernd zu dienen bestimmt sind. Eine Anstalt besitzt keine Mitglieder, sondern Benutzer (vgl. Conradi/Hasebrink, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, S. 21).
Das Schulen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, ist hier unstrittig zu bejahen.
Träger der Schule
Schulanstalten sind nach den Regelungen des Gesetzes jedoch nicht rechtsfähig. Dies bedeutet, dass diese nicht Träger von Rechten und Pflichten sein können und daher auch nicht im eigenen Namen klagen oder verklagt werden können. Dies geschieht im Namen des Verwaltungsträgers. Und hier wird es etwas knifflig. Schulen werden in der Regel nicht nur durch eine juristische Person unterhalten, sondern durch zwei:
- dem Schulträger und
- dem Freistaat Sachsen.
Der Schulträger
Nach § 21 Abs. 1 SächsSchulG hat der Schulträger die sachlichen Kosten der Schule zu tragen.
Wer Schulträger ist, richtet sich nach § 22 SächsSchulG:
Nach § 22 Abs. 1 SächsSchulG sind die Gemeinden Schulträger der allgemeinbildenden Schulen und der Schulen des zweiten Bildungsweges. Die Landkreise können Schulträger dieser Schulen sein. Die Landkreise uns Kreisfreien Städte sind Schulträger der berufsbildenden Schulen.
Nach § 22 Abs. 2 SächsSchulG kann der Freistaat Sachsen Schulträger von Förderschulen mit Heim sowie von Schulen besonders pädagogischer Prägung oder besonderer Bedeutung sein.
Welche Aufgaben dem Schulträger zugewiesen werden, ist auch § 23 SächsSchulG zu entnehmen. Der Schulträger ist zudem für die Personalbeschaffung der unter § 40 Abs. 1 Satz 2 SächsSchulG zuständig und bestellt nach § 23 Abs. 2 Satz 3 SächsSchulG in Abstimmung mit dem Schulleiter die Mitarbeiter, die nicht im Dienst des Freistaates Sachsen stehen (z. B. Büroassistenz der Schulleitung, Facility Manager etc.).
Der Freistaat Sachsen
Der Freistaat Sachsen hat indes die Personalhoheit über das Lehrpersonal, § 40 Abs. 1 Satz 2 SächsSchulG.
Somit ist zunächst festzustellen, dass die Gemeinde für die Errichtung und Ausstattung der Schule zuständig ist und der Freistaat Sachsen grundsätzlich das Lehrpersonal stellt.
Vertretung der Schule
Nachdem die Schule als nichtrechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts unter Zusammenarbeit des Schulträgers und des Freistaates Sachsen unterhalten wird, stellt sich nunmehr die Frage, durch wen diese Anstalt/Schule vertreten wird. Diese Frage wird in § 42 Abs. 1 SächsSchulG beantwortet. Dies ist der Schulleiter. Der Schulleiter bzw. die Schulleiterin ist daher verwaltungsrechtlich der/die Behördenleiter/-in. Die Schule ist also eine Behörde, welche durch die Person des Schulleiters vertreten wird.
Verwaltungsakte der Schule
Daher wissen wir nun, wie ein Verwaltungsakt einer Schule aussehen muss. Ein schriftlicher Verwaltungsakt einer Schule muss nach § 37 Abs. 3 VwVfG also die erlassene Behörde (der Name der Schule) erkennen lassen und die Unterschrift oder Namenswiedergabe des Behördenleiters (des Schulleiters) oder dessen Vertreters (stellv. Schulleiter) oder seines Beauftragten (ggf. sonstiges Lehrpersonal je nach innerdienstlicher Organisation) enthalten. Widerspruchsbehörde ist das Landesamt für Schule und Bildung, § 73 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO, § 59 Abs. 1, 2 SächsSchulG.
Für die Rechtmäßigkeit schulischer Ordnungsmaßnahmen sind insbesondere die Beteiligungs- und Anhörungsregelungen des § 39 SächsSchulG zu beachten.
Zuordnung schulischer Ordnungsmaßnahmen
Abschließend stellt sich die Frage, welchem Rechtsträger schulische Ordnungsmaßnahmen zuzuordnen ist. Wer ist für ein Klageverfahren passivlegitimiert? Über diese Frage hatte im Jahr 2003 mit Beschluss vom 18.08.2003 – 2 BS 233/03 das Sächsische Oberverwaltungsgericht zu entscheiden. Das Gericht hat auch die Problematik erkannt, dass das damalige Schulgesetz für die Ordnungsmaßnahmen keinen Rechtsträger zuordnete. Es stellte fest, dass das Handeln des Schulleiters im Außenverhältnis nicht ohne weiteres dem Schulträger zugeordnet werden kann. Es ist bei der verwaltungsrechtlichen Tätigkeit von Schulen stets die gemeinsame Verpflichtung des Schulträgers und des Freistaates Sachsen zu beachten.
Die gesetzlichen Aufgaben des Schulleiters betreffen die Gewährleistung der Erfüllung des staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrages. Diese Gewährleistung obliegt nicht dem kommunalen Schulträger, sondern dem Staat. Diese Verantwortung wird durch den Schulleiter wahrgenommen. Aufgrund dessen wird der Schulleiter bei schulischen Ordnungsmaßnahmen nicht für den Schulträger, sondern für den Freistaat Sachsen tätig. „Der Schulleiter ist untere Verwaltungsbehörde und vertritt als solche den Freistaat Sachsen.“